中國經濟時報:自然資源資產產權制度改革提上日程
2019年04月23日

來源:中國經濟時報-中國經濟新聞網     作者:張麗敏

本報記者 張麗敏

日前,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)提出,以完善自然資源資產產權體系為重點,以落實產權主體為關鍵,以調查監測和確權登記為基礎,著力促進自然資源集約開發利用和生態保護修復,加強監督管理,注重改革創新,加快構建系統完備、科學規范、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系。

明確時間表、路線圖

黨的十八屆三中全會以來,習近平總書記在生態文明建設和自然資源綜合管理方面作出了一系列重要指示,中央印發的《生態文明體制改革總體方案》和全面深化改革委員會2018年工作要點,把加快健全自然資源資產產權制度作為當前急需抓緊做好的重要基礎性制度安排,上述《指導意見》為統籌推進自然資源資產產權制度改革提出了明確的時間表和路線圖。即到2020年,我國將基本建成一個歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度,同時,自然資源開發利用效率和保護力度明顯提升,能夠為完善生態文明制度體系、保障國家生態安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局提供有力支撐。

中國科學院地理科學與資源研究所研究員、中國自然資源學會副理事長兼秘書長沈鐳在接受中國經濟時報記者采訪時提出,當前社會各界以及各地區對我國自然資源的管理與實踐還存在很多認識誤區和差異,對加快統籌推進自然資源資產的產權制度改革帶來新的挑戰,突出表現在以下幾個方面。

一是對自然資源的科學內涵與分類的認識不統一。我國憲法、物權法和民法等對不同的自然資源進行了法理上的規定,學術界對自然資源也進行了長期的學理研究,但政府部門對自然資源長期采取的是條塊分割管理,導致各類自然資源的管理邊界不清、職權重疊等問題依然存在。

二是對自然資源的外延進行無限放大。一些人把社會經濟資源、生態與環境要素中某些資源,與真正意義上的自然資源混淆在一起。自然資源是有一定的地理時空限定、具有產權約束的法律指定,這要求對自然資源和自然資源資產的管理必須區別化對待。政府可以對自然資源進行嚴格的資源管理,但不能對自然資源進入市場后形成的自然資源資產進行過多的干預。

三是把自然資源與生態系統混淆在一起。兩者既有聯系又有區別。自然資源主要為經濟社會發展提供物品和能量,而生態系統更多的是提供有價值的服務。自然資源產品和生態系統服務價值共同構成自然資本,但兩者所形成的資產產權關系明顯不同,需要區別對待。

沈鐳對本報記者表示,由于自然資源資產管理的滯后和自然資源資產產權制度的缺失,過去長期依賴自然資源實現經濟增長的資源型城市和資源性產業,在新的形勢下需要調整理順各種自然資源資產的產權關系,需要糾正過去粗放的自然資源開發利用方式,需要加快對已經破壞的生態環境進行系統修復,防止產生新的生態與環境災害。

與此同時,也正如《指導意見》規定,盡管我國自然資源資產產權制度已經逐年逐步地建立,在促進自然資源節約集約利用和有效保護方面發揮了積極作用,但依然還存在不少問題,例如,自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等,導致了產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重。

多方下手達成目標

據了解,未來我國將從健全自然資源資產產權體系、明確自然資源資產產權主體、開展自然資源統一調查監測評價、加快自然資源統一確權登記、強化自然資源整體保護、促進自然資源資產集約開發利用、推動自然生態空間系統修復和合理補償、健全自然資源資產監管體系、完善自然資源資產產權法律體系這九個方面出發完善自然資源資產產權制度。

“自然資源資產核算是資產管理的重要內容,已有一定的理論和方法基礎,但在我國實踐應用時仍面臨著眾多問題和障礙,急需理論和方法的創新。會計學復式記賬法是一種編制自然資源資產負債表的好方法,可滿足‘摸清家底、顯示紅線、考核績效和開展審計’的信息要求?!鄙蜩D說。

他認為,“編制自然資源資產負債表”是創設一種自然資源核算制度,可以基于會計學復式記賬進行“確認、計量、記錄、報告”,核算涉及自然資源的變動事項;可以通過編制報表核算自然資源變化,明晰地方發展的資源環境代價;用自然資源核算制度約束各級領導干部的發展觀、提供離任審計的自然資源核算清單;確立地方政府的資源與環境責任,劃定自然資源開發利用上限。

沈鐳進一步強調了確權確責的重要性。他說,一方面,通過確權確責可以厘清產權歸屬。制定分類自然資源認定標準,區分經濟功能和生態功能,規范統計口徑;根據自然資源不同屬性,完善所有權、使用權等經濟權益產權歸屬的委托轉讓制度,完善生態權益的公益性事權主體,實現產權清晰、事權明確。另一方面,確權確責能夠完善自然資源審計制度。要在產權清晰、科學核算的基礎上,實現自然資源資產化管理。通過編制自然資源資產負債表,為領導干部自然資源審計提供審計信息;通過開展自然資源核算,明確經濟發展的資源環境代價;通過確認自然資源資產負債,明確自然資源資產產權主體的責任;通過編制自然資源資產負債表,為自然資源資產化管理和科學開發利用提供決策信息。

 

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