孫鴻鵠 甄峰
中國自然資源學會國土空間規劃研究專業委員會
南京大學建筑與城市規劃學院
當前，全球范圍都面臨著經濟不平等、社會兩極分化、環境風險等發展問題，特別是近年來氣候變化、環境問題、城鎮化進程加速等因素的疊加，導致城市的可持續發展不可避免地長期受到多方面威脅。中國快速城市化推進的同時，城市發展轉型擠壓疊加的各類積累性、突發性風險也在急劇增大，特別在城市間網絡化聯系日益緊密的背景下，風險的擴散更應該引起足夠重視。
圖1 2019年十大全球風險
（資料來源：《2019年全球風險報告》，https://www.sohu.com/a/325940385_120068166）
2019年末突發的新型冠狀病毒肺炎疫情短時間內肆虐全國，對人民群眾的生命財產安全、全社會的正常有序運行帶來嚴重威脅，作為一起突發公共衛生事件，已演化成一場非傳統性災害，直接暴露出脫離堅實的健康、安全的城市發展環境支撐，城市的繁榮活力反而會強化城市的脆弱性，甚至造成城市短時間內的“休克”和長期的“后遺癥”。當前，對這類公共衛生事件引發的災害關注有限，最終如何應對類似的疫情災害，轉危為機，加大城市面對疫情災害的韌性，建設疫情災害韌性城市，或可成為促進城市未來更好的可持續發展途徑之一。
圖2 2020年2月22日全國新型冠狀病毒肺炎疫情累計確認/疑似趨勢
（資料來源：《百度新型冠狀病毒肺炎疫情實時大數據報告》，https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_pc_3#tab0）
“韌性城市”或者“城市韌性”，由于其動態調整、綜合提升、多方合作、積極應對的風險應對理念、思路等理論創新和實踐探索，成為國際社會在防災減災、風險管理、城市規劃等學科領域關注的熱點[1-3]。而這次新型冠狀病毒疫情的急性沖擊，所有城市尤其是疫區城市韌性都在接受考驗，各行為主體都受到災害風險的威脅。危機之下，我們如何在科學應急處理的同時與風險共生，提升城市規劃與管理水平？本文在對新型冠狀病毒疫情災害特征的觀察分析基礎上，結合韌性城市內涵與特征，總結疫情災害下城市韌性面臨的挑戰與機遇，從理念革新、內容融合、技術支撐、治理協同等方面提出面向瘟疫災害韌性的規劃思考。
1. 瘟疫災害的新特點
1.1過程的不確定性
區別于傳統自然災害或者人為災害，這次疫情是一種從未所知的新型傳染病引發的小概率急性爆發的災害，事先精準的監測、預判及預警均存在困難。作為致災因子的原始病毒宿主難以一時確定，發生及傳播的地域時空特點無法確切把握，孕災環境隱藏在日常生活空間，無特定脆弱性人群，因而整個災害過程的發展和防護具有相應的不確定性。
1.2危害的廣泛性
大規模的城鎮化帶來大量人口流動與集聚，在無實體空間有效隔離切斷疫情傳播途徑的情況下，跨越時空的傳播特點會迅速擴大疫區范圍和疫情嚴重性，所有人群都會暴露在疫情災害威脅下。為了應對疫情所采取的隔離、阻斷流動等措施，大幅度降低了日常生產生活活動進而減少了疫情的擴散，卻會降低居民的生活質量，甚至對社會經濟安全產生深遠的危害。
1.3應對的滯后性
由于前期對疫情危害性，作用機制沒有足夠的認知，防范預案和有效的監測與識別很難開展。災害發生后短期內又難以直接切斷疫情傳播發展的根源且無特效治療手段，加之對強制性物理隔離的慎重考慮，如“封城”，“停工停學”等舉措，均導致防災減災行動的啟動在應對上有一定的滯后性。
2. 城市韌性的概念內涵與能力特征
2.1 概念內涵
“韌性”概念強調系統在不改變自身基本狀況的前提下，對干擾、沖擊或不確定性因素的抵抗、吸收、轉化及適應的能力，一個有韌性的系統具有自組織、自學習、自適應的動態演進特點[4-6]。城市作為高度開放的社會—經濟—生態復合系統，風險和安全問題及訴求最為突出和集中。因此，城市韌性是指城市中的個人、社區、機構、企業等行為主體在各種慢性壓力（如交通擁堵、環境污染等）和急性沖擊（如各種人為或自然災害等）之下存續、適應、發展的能力[7]?？梢?，基于對韌性內涵的理解，我們需要在承認城市發展過程中風險永續存在的現實情況下，去主動尋求在災害應對中學習成長，并在與災害共生中積極適應。
圖3 韌性系統受到外來沖擊的應對過程（資料來源：國際觀察025 |何為“韌性城市”？——權威概念解析及最新案例分析，https://m.sohu.com/a/155180704_651721/?pvid=000115_3w_a）
2.2 能力特征
韌性城市的能力特征是判斷一個城市是否具有韌性的標準。綜合來看，面對突變性擾動或者緩慢性壓力，一個有韌性的城市主要具有六個系統特征[8-10]。其中，三個基礎特征是多樣性（Diversity）、冗余性（Redundancy）和魯棒性（Robustness）；三個高級特征是恢復力（Recovery）、適應性（Adaptation）和學習力（Ability to learn）。多樣性指城市功能綜合多樣，可以相互支撐，在危機之下可以提供更多的風險解決方案；冗余性指城市具有相同功能的可替換要素，可以及時補充損失，通過多重備份來增加可靠性；魯棒性,亦稱穩健性，指城市抵抗和應對外部沖擊的能力，起到基礎穩定的作用；恢復力指城市遭受沖擊后具有可逆性和還原性，仍能回到系統原有的結構或功能；適應性指城市能夠根據環境的變化調節自身的形態、結構或功能，以便于新的環境相適合；學習力指城市能夠從災害經歷中吸取教訓，學習經驗并轉化創新的能力，可促進新的發展。
圖4 國家層面具有韌性城市理念的氣候適應型城市建設計劃（資料來源：http://www.gov.cn/xinwen/2017-03/02/content_5172504.htm）
3. 瘟疫災害下城市韌性的挑戰與機遇
3.1 缺乏的韌性認知
傳統的城市規劃主要是面向確定性目標、底線約束的規劃，是靜態常態化的視角，從根本上缺乏對城市不確定性風險的綜合把握與動態調整能力。當前城市規劃也并沒有將重大瘟疫這類非常態災害納入城市綜合防災減災規劃，傳統傳染病由于公共衛生環境的進步大幅度減少并可控，城市規劃領域內對健康城市建設的引導也多偏向建成環境對降低慢性病，營造積極健康生活方式上，對突發新型瘟疫這類危害巨大的“黑天鵝事件”、“灰犀牛危機”缺乏必要的關注。同時，應急管理、公共健康、城市規劃學科之間交流與合作的缺乏進一步造成規劃領域對這類災害的城市韌性擾動認識的不足，相應系統的適應性規劃與治理方面的缺失。如忽視了日常生活空間非常規隱性重大風險評估，和全災程脆弱性人群的識別，缺乏對城市空間的疫情傳播負效應及防災減災正效應的精準判斷，一時間沒有充足均衡的特定空間資源供給，以及高效有序的全民“抗疫”組織參與模式應對。
3.2 薄弱的韌性功能
當前區域尺度上城市發展追求以都市圈、城市群為主要載體的空間開發模式，爭做區域城市網絡的樞紐節點；城市尺度追求土地集約利用，人口高度集聚；社區尺度上，追求開放街區，人流自由。在這種城市發展導向下，一旦面對突發疫情災害，城市就會暴露出薄弱的韌性功能。顯然，發達的區域城市網絡為疫情傳播提供了便利，樞紐城市也更容易成為疫情重災區，降低了城市抵御疫情災害的魯棒性；而城市人口和資源的高度集中既增加了資源供給的緊張又造成了資源供給的不均衡，降低了城市韌性功能的多樣性、冗余性；社區作為抗擊疫情災害的第一線，缺乏管理的老舊開放小區、城中村等即增加防疫隔離的難度，也制約居民自助互助的學習能力，導致居民在疫情期間的日常生活適應性、恢復力降低。
3.3 僵化的韌性治理
疫情災害的過程不確定性、危害的廣泛性、應對的滯后性直接暴露了區域間、城市間、部門間、利益主體間常態化韌性治理體系在橫向協作補充、縱向內容拓展功能的缺失。首先，政府自上而下運動式的治理工具雖然能夠帶來一段時間一定地區內應對疫情災害的效率提高，但忽略了社會成員間的自組織、自學習、自適應能力，難于全面動員全社會力量，兼顧各方利益，很大程度上也增加了綜合治理成本；其次，疫情災害應對部門不統一也缺乏必要的協作，當前自然災害和事故災害主要由應急管理部門負責，公共衛生事件與社會安全事件的主責部門分別為衛建委與公安部門，而自然資源相關部門則負責國土空間安全的整體規劃與落實，導致多部門間綜合防災減災能力的不足；再者，簡單線性一刀切式地應急治理模式對災情場景想定與應對策略粗糙，忽視了災害的全過程演變，弱化了以人為本的全社會生產、生活的質量保障，對災前主動應對、災中動態應對、災后發展應對等全災程的常態化，精準化治理考慮不足。
3.4 萌發的韌性實踐
韌性視角下的疫情災害不只是對城市發展的挑戰，也涌現可以促使城市升級發展的機遇。在全民抗“疫”中，疫情災害防治知識得到了很好的學習，居民的防災減災意識和抗災能力進一步提升；大數據、物聯網等新一代智慧城市發展技術深入支撐疫情監控與物資調配發放，線上虛擬空間進一步與實體空間融合在保障居民日常生活的同時，也加速催生了居家辦公、在線教學、娛樂等新經濟形態；土地利用的戰略留白以及“小湯山醫院”成功案例的推廣也為病患集中隔離醫治提供了應急場所和有效指引，學科領域也在深刻反思和總結中積極探索城市韌性發展的新路徑?？傊?，應該看到，在疫情災害應對中，催生并拓展了一系列的新認知提升、新技術應用、新市場開發等，必將通過城市新一輪的發展實踐進一步鞏固、提升城市的韌性。
4. 瘟疫災害下韌性城市規劃思考
4.1 動態適應的規劃理念革新
此次瘟疫災害的發生再次為城市的安全健康與可持續發展敲響了警鐘，必須樹立起與風險共生求發展的理念，保障安全中發展、發展中安全。摒棄對風險片面的消極、被動應對，深刻認識到風險的復雜性、不確定性，在尊重城市發展客觀規律的基礎上，加強韌性城市建設的頂層設計，積極主動探索韌性理念在規劃全周期、全尺度、全要素的引導與應用；注重長期常態化的適應性規劃對非常態化災害的有效應對；加強規劃的多元協作，提升規劃應對的綜合性與專業性，促進多情景、多目標、多利益主體行為需求的有效供給，動態精準地化解災害演進過程中的各類供需矛盾。
4.2面向過程的規劃內容融合
此次瘟疫災害，無論是災前監測預警時間、災中的應急響應時間，還是災后開始恢復時間均面臨急劇壓縮的強烈擾動。人、物對災害的正負反饋存在多尺度、跨尺度的空間關聯與交織，適應性需求在時空維度深入社會經濟發展及居民日常生活的方方面面，因而在規劃內容設計上應將瘟疫災害納入到具有基礎性、約束性、戰略性的國土空間規劃中統籌考慮。在內容支撐上進一步提升與應急管理體系有效對接和支撐的能力，根據瘟疫時空致災機制與影響效應，結合人群行為活動和資源要素的流動特點和匹配關系，以及韌性能力提升原則，兼顧效率與公平，拓展規劃內容的覆蓋廣度和支撐深度。
4.3智慧民本的規劃技術提升
當前以大數據、物聯網為代表的新一代信息技術為構建“可感知、能學習、善治理、自適應”的智慧規劃提供了越來越堅實全面的技術支撐。面對瘟疫災害的挑戰，應提升智慧規劃應用水平，突破實時監測、可視化表達、統計分析等簡單的可感知階段，廣泛利用新型信息資源，有效整合泛在智慧技術，關注各行為主體在災害中的實際多元多層次需求，搭建綜合動態交互的仿真模擬場景，快速精準預測疫情災害演進過程及影響，提升自主決策、治理參與等高維智慧規劃的支撐。
4.4多方協作的規劃參與共治
面對疫情災害，韌性城市涉及多利益主體和多知識主體，多方協作的規劃參與共治有利于利益協調。知識創新，人本意識厚植，凝聚共識，提高效率，是科學公平規劃的保障，有利于最終提升韌性城市共享共建共治的服務水平。當前，政府內部應明確職能劃分，提升部門間、上下級協作聯動體系，政府與公眾之間應達成“政府主導，多元共治”的治理機制。而社區作為基本社會組織單元，和基層抗災第一線，具有韌性的社區生活圈規劃將是多方協作規劃的重要突破點。
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